INSTITUTIONS A DOTATION RAPPORT FR repr (20180417 170219410)
Institutions à dotation
Missions – Recettes ‐ Dépenses
Audit réalisé à la demande de la Commission de la comptabilité
de la Chambre des représentants
Rapport adopté le 28 mars 2018
par l’assemblée générale de la Cour des comptes
INSTITUTIONS À DOTATION / 2
COUR DES COMPTES ‐ EY ‐ Executive Summary
Mission
Lors de sa réunion du 17 octobre 2017, la Commission de la comptabilité de la Chambre des
représentants a décidé de charger la Cour des comptes et un partenaire privé d’un examen des
institutions bénéficiant d’une dotation installées dans le bâtiment Forum et de la Commission
MRD.
Les neuf institutions concernées par l’examen demandé par la Commission de la comptabilité sont
les suivantes :
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le Comité permanent de contrôle des services de police (Comité P) ;
le Comité permanent de contrôle des services de renseignement et de sécurité (Comité R) ;
le Conseil supérieur de la justice (CSJ) ;
la Commission de la protection de la vie privée ;
le Collège des médiateurs fédéraux ;
les Commissions de nomination réunies pour le notariat ;
l’Organe de contrôle de l’information policière (COC) ;
la Commission fédérale de déontologie ;
la Commission administrative chargée de la surveillance des méthodes spécifiques et
exceptionnelles de recueil de données par les services de renseignement et de sécurité
(Commission MRD).
Timing et questions d’audit
Une lettre de mission a été adressée par la Cour des comptes aux institutions concernées
le 21 décembre 2017, après la désignation par la Chambre des représentants du partenaire privé,
EY, le 30 novembre 2017, et la nécessaire coordination entre la Cour et celui‐ci.
La Cour des comptes a examiné les questions relatives aux missions et aux budgets des
institutions. EY a examiné l’organisation de la gestion et des processus.
Univers d’audit et constatations
Les neuf institutions à dotation examinées dans le présent rapport diffèrent aux niveaux juridique,
organisationnel et financier, ainsi que sur le plan du personnel.
Ainsi, leur statut juridique témoigne d’un lien variable avec le Parlement, allant du plus lâche
(Commission MRD) au moins lâche (Commission fédérale de déontologie). De plus, l’exercice de
missions peut également concerner l’exécutif ou le judiciaire, les nominations des membres ne
sont pas toujours le fait du Parlement et le règlement d’ordre intérieur, le cadre et le statut du
personnel ne doivent pas toujours être soumis au Parlement (voir le point 2.1 du rapport de la Cour
des comptes).
Des différences sont également perceptibles au niveau de l’organisation et sont surtout tributaires
de la taille et du cadre du personnel (voir le chapitre « Organisation » des rapports par institution
de EY).
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La diversité des cadres et des catégories de personnel des institutions est illustrée par les
informations reprises dans les rapports par institution (surtout les chapitres « Ressources
humaines ») d’EY (depuis l’absence de personnel propre à la Commission fédérale de déontologie
à 81 ETP au Comité P).
Les budgets annuels dont disposent les institutions et l’évolution de leurs dépenses présentent en
outre un caractère contrasté, ainsi qu’il ressort du chapitre 3 du rapport de la Cour des comptes
(on passe d’un budget de 217.000 euros (en 2016) et de dépenses de 73.000 euros pour la
Commission fédérale de déontologie à un budget et un rythme de dépenses annuels de près de
dix millions d’euros pour le Comité P.).
Pour toutes les institutions concernées, il apparaît qu’au moins environ 80 % des dépenses sont
des dépenses de personnel au sens large (dépenses afférentes aux membres et aux membres du
personnel).
Un autre trait commun à la plupart des institutions est que leurs missions ne cessent de s’étendre
au fil des ans sans que des moyens supplémentaires leur aient toujours été accordés (voir le point
2.1.3 et l’annexe 2 du rapport de la Cour des comptes).
Enfin, toutes les institutions visées par l’examen se prononcent en faveur d’une collaboration
accrue sur une base volontaire. Ainsi, le regroupement dans le bâtiment Forum a un effet positif
sur la collaboration entre les institutions concernées, même si les effets restent limités.
En règle générale, les réserves exprimées par les institutions sont d’autant plus grandes que les
propositions excèdent le cadre légal auquel celles‐ci sont soumises.
Conclusions et recommandations concernant les missions (chapitre 2 du
rapport de la Cour des comptes)
Conclusions
Les missions attribuées aux institutions à dotation sont généralement définies clairement par la
loi. Néanmoins, dans de rares cas, certaines missions ne leur sont pas confiées par la législation.
De plus, plusieurs chevauchements et lacunes dans ces missions, entre institutions à dotation ou
avec d’autres acteurs, sont relevés.
La création d’institutions à dotation en réaction à une crise de confiance a pour conséquence un
éparpillement des compétences entre institutions à dotation ou avec d’autres acteurs.
Certaines missions ne relèvent pas strictement du pouvoir législatif. Elles sont réalisées au profit
du pouvoir judiciaire, voire en substitution à une première ligne défaillante qui relève du pouvoir
exécutif.
Dans le domaine de la sécurité (la chaîne de sécurité incluant la Justice, la Police et la Défense en
ce qui concerne les méthodes de recueil des données), les contrôles se superposent de plus en
plus, principalement à l’égard des services de police. Cette situation entraîne des frais de
coordination (élaboration de protocoles, de circulaires ministérielles, etc.) afin d’éviter les
chevauchements et induit le risque que les institutions se concurrencent et se contrôlent les unes
les autres. En outre, le contrôle comporte encore des lacunes (par exemple, à l’égard des services
spéciaux d’inspection).
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De plus, des institutions (Comités P et R) exercent des missions à la fois pour le pouvoir judiciaire
et le pouvoir exécutif, ce qui peut donner lieu à des conflits de compétences et à un manque de
transparence budgétaire.
Par ailleurs, certaines missions sont effectuées en seconde ligne en vue de pallier les carences de
la première ligne incombant à d’autres services publics.
Le statut d’institution à dotation entraîne des coûts de gestion supplémentaires (par exemple, une
comptabilité propre) et ne favorise pas nécessairement l’indépendance des institutions.
L’indépendance de celles‐ci est avant tout garantie par leur loi organique, par la manière dont les
comités ou les fonctionnaires dirigeants sont nommés ou le personnel recruté, par leur autonomie
de fonctionnement et par la nature de leurs travaux (publications, avis, décisions, etc.).
La plupart des responsables d’institutions mettent en avant l’augmentation du nombre et du
volume de leurs missions au fil des ans. Les institutions à dotation indiquent adopter des mesures
d’augmentation de la productivité pour y faire face (par exemple, une harmonisation ou une
rationalisation des processus). Elles fixent aussi des priorités et réduisent voire abandonnent
certaines missions.
Recommandations
Compte tenu de l’augmentation du nombre d’institutions à dotation, une réflexion s’impose quant
à l’opportunité d’intégrer de telles entités au pouvoir législatif, notamment en fonction des
missions qui leur ont été confiées. Il convient dès lors d’examiner si les objectifs poursuivis
(contrôle et protection juridique) ne peuvent pas être atteints d’une autre manière et avec un autre
statut.
La Cour estime que les compétences attribuées entre plusieurs institutions pourraient être réunies
dans des attributions homogènes et exclusives.
Pour la Cour des comptes, les intervenants devraient avoir une vision plus claire des activités et
des risques à couvrir aux différents niveaux de la pyramide de contrôle, de façon à bien différencier
les responsabilités qui relèvent du management, dont le contrôle interne et l’audit interne, les
inspections et les audits externes. Dans chaque cas, des critères de clarté institutionnelle,
d’efficience, de responsabilité et de maîtrise peuvent être utilisés.
Le renforcement de la coopération pourrait commencer par la création de « familles »
d’institutions réunies autour d’un domaine politique comme celui de la sécurité (Comité P, Comité
R, COC, Commission MRD) ou d’un objectif de professionnalisation des métiers de la Justice
(Conseil supérieur de la justice, Commissions de nomination réunies pour le notariat). Il serait aussi
envisageable de regrouper, d’une part, les compétences de nature plutôt juridictionnelle
(compétences décisionnelles) et, d’autre part, celles s’assimilant davantage à l’audit (avis non
contraignants). Pareils regroupements n’entraînent pas nécessairement des gains d’efficience et
d’efficacité, ni une rationalisation du paysage ; mais permettent la constitution de plates‐formes
visant la recherche de synergies. À terme, une révision et une harmonisation des statuts, quand
elles sont souhaitables, peuvent avoir des effets positifs sur la maîtrise des dépenses, notamment
en favorisant une mobilité accrue du personnel.
Une telle rationalisation devrait se traduire par une définition plus précise des missions, laquelle
constituerait une opportunité pour recentrer celles‐ci sur les besoins spécifiques du pouvoir
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législatif. Une révision des missions qui relèvent du pouvoir judiciaire ou du pouvoir exécutif, ou
une plus grande transparence budgétaire sur leur impact en termes de dotations, constituent
également des pistes d’amélioration.
L’instauration de synergies peut également s’opérer à plusieurs niveaux, par exemple :
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intégrer dans un ensemble plus vaste les fonctions d’appui des institutions à dotation
d’échelle trop réduite ;
redessiner le paysage des institutions à dotation en les réaménageant, en les réunissant
ou en adaptant leur portée ;
réduire le nombre d’institutions à dotation en les regroupant, sous un autre statut.
Une réorganisation structurelle requiert néanmoins des modifications légales et une concertation
préalable avec les institutions concernées. Dans ce cadre, il y a lieu non seulement de répartir les
missions de la manière la plus rationnelle possible, mais aussi de tenir compte de l’incidence des
réglementations et normes, nouvelles et à venir.
Conclusions et recommandations concernant les budgets (chapitre 3 du
rapport de la Cour des comptes)
Conclusions
Les institutions à dotation sont soumises depuis de nombreuses années à une modération
budgétaire, indépendante du nombre et de l’évolution des missions qui leur sont confiées.
Les neuf institutions, considérées globalement, ont pris en compte, dans la réalisation de leurs
dépenses, la modération budgétaire demandée par le gouvernement. Cette modération des
dépenses s’est traduite par une stabilisation des dépenses de personnel et une baisse des
dépenses de capital et des autres dépenses courantes.
Recommandations
Chaque institution présente une situation budgétaire différente. Des conclusions et
recommandations générales peuvent néanmoins être formulées.
La modération budgétaire s’élève à 2 %. Son application est également rendue plus complexe en
raison de l’existence de soldes budgétaires reportés et parfois transférés entre institutions. Ces
soldes budgétaires reportés sont parfois utilisés pour couvrir une partie des dépenses des
institutions concernées. Si, globalement, ces soldes budgétaires s’amenuisent, leur évolution
varie sensiblement d’une institution à l’autre. Dans les cas où ces soldes pourraient à terme être
épuisés, la dotation devra toutefois couvrir toutes les autorisations de dépenses.
Les institutions ont déjà pris des initiatives pour diminuer leurs dépenses de fonctionnement. Des
économies additionnelles sont envisageables, pour autant qu’un accord soit trouvé sur des
rationalisations ou mutualisations. L’impact de ces rationalisations ou mutualisations doit être
envisagé de façon pluriannuelle et devrait faire l’objet d’une planification.
Pour encourager les projets visant à réaliser des investissements de capital favorisant
l’accroissement de l’efficacité et de la productivité, une distinction pourrait être opérée entre une
dotation de fonctionnement et une dotation de capital.